Основният въпрос на одита е „Ефективна ли е дейността на Националната библиотека „Св. Св. Кирил и Методий“ по опазването на културното наследство на страната?“
За да се отговори на основния одитен въпрос, са определени следните специфични въпроси:
- Създадени ли са достатъчни предпоставки за ефективно изпълнение на дейността на Националната библиотека?;
- Организацията по изпълнение на функциите по комплектуване, обработване и съхранение на библиотечните фондове, гарантира ли тяхното опазване като част от културното и историческо наследство на страната?.
В резултат от изпълнението на одита са формирани следните по-важни констатации и оценки:
1. Директорът на Националната библиотека утвърждава редица вътрешни актове за организацията и изпълнението на дейностите по комплектуване, регистрация и съхранение на библиотечния фонд в Националната библиотека. Не всички вътрешни актове, обаче:
- съответстват на нормативните актове в съответната област;
- са актуализирани своевременно, с цел да отразят адекватно промените в нормативната уредба или промените в структурата и организацията на дейността в Националната библиотека;
- обхващат изчерпателно всички работни процеси или са утвърдени по надлежния ред.
2. Практиката на централизирано съставяне на тригодишна бюджетна прогноза и годишните проекти на бюджет на разпоредителите с бюджет от по-ниска степен в системата на Министерството на културата не съответства изцяло на изискванията на чл. 69 от Закона за публичните финанси, съгласно който бюджетните прогнози и проектите на бюджет се разработват от разпоредителите с бюджет по бюджетите на бюджетните организации, по показатели от утвърдената от министъра на финансите Единна бюджетна класификация за съответната година. Тя противоречи и на заложения в чл. 3, ал. 1, т. 2 от Закона за културното наследство принцип за „децентрализация на управлението и финансирането на дейностите по опазване на културното наследство“ и на определения в чл. 2, т. 2 от Закона за закрила и развитие на културата принцип на националната културна политика - за „децентрализация в управлението и финансирането на културните дейности“.
Утвърдените от Министерския съвет основен и допълващ стандарти за определяне на размера на бюджетната субсидия, постъпваща по делегирания бюджет на Националната библиотека през 2016 г. на база натуралните показатели – „брой служители“ и „брой закрити площи с размер над 12 001 кв. м.“, в условията на:
- ежегодно нарастване на управлявания библиотечен фонд;
- постоянна тенденция на намаление на персонала;
- липсата на изменение в сградния фонд за съхранение на библиотечния фонд;
- нормативно ограничение при формиране на собствените приходи по бюджета на Националната библиотека и
- безплатното предоставяне на основните библиотечни услуги,
са предпоставка за хронично недофинансиране на дейността.
3. Една от основните функции на Националната библиотека е събирането, обработването, съхраняването и предоставянето за ползване на български и чужди граждани печатни и други произведения, издадени на територията на страната. Това предполага постоянно нарастване на библиотечния фонд, респективно на необходимостта от осигуряване на закрити площи за неговото съхранение и организиране по начин, който да позволява неговото ползване.
През периода 2014-2016 г. Националната библиотека стопанисва, управлява и ползва недвижими имоти, държавна и общинска собственост (в т.ч. на места за съхранение на библиотечния фонд) на различни правни основания, а съхранението на библиотечния фонд се извършва в недвижими имоти, намиращи се на пет различни места в област София-град и Софийска област. В резултат от извършените по време на одита проверки на място в хранилищата на Националната библиотека, се установи, че:
- предоставените за книгохранение сгради не разполагат с адекватни условия за съхранение, организация и подреждане на регистрираните библиотечни единици от библиотечния фонд по начин, който да гарантира тяхното опазване и да позволява тяхното ползване;
- всички външни хранилища, ползвани от Националната библиотека, са с изчерпан капацитет, поради което постоянно постъпващите в тях регистрирани библиотечни единици се складират без възможност за организация на тяхното подреждане, респективно ползване. Състоянието на книгохранилищата е крайно лошо поради факта, че не се поддържат и съществува висок риск от загуба на част от книжовното културно наследство на страната, съхранявано в тях;
- всички хранилища, включително организираните в сградата на Националната библиотека, не отговарят нито на изискванията на Закона за здравословните и безопасни условия на труд, нито на основните ергономични стандарти за изпълнение на задълженията на служителите в Националната библиотека.
4. Поради неефективен финансов контрол (предварителен и текущ) при възложените през периода 2014 - 2015 г. обществени поръчки са допуснати нарушения на Закона за обществените поръчки, свързани основно с изискванията за публичност и прозрачност, като например неедновременно публикуване на публичната покана на възложителя в Регистъра на обществените поръчки, поддържан от Агенцията за обществени поръчки и профила на купувача, поддържан от възложителя на обществените поръчки; непубликуване в поддържания от възложителя на обществените поръчки „профил на купувача“ на информация за извършените плащания и изпълнението на договорите; изпращане на обобщена информация за възложените поръчки след определения срок.
Констатираните административни нарушения в процеса по възлагане на обществени поръчки през 2014 г. и 2015 г. не са квалифицирани от законодателя като такива в новия Закон за обществени поръчки, в сила от 15.04.2016 г. При процедурите, проведени през първото полугодие на 2016 г. няма констатирани несъответствия с нормативните изисквания.
5. За периода от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г., поради неефективен предварителен и текущ контрол, са допуснати отклонения от добрите практики в областта, като напр. непредвиждането на клаузи по договори, по които Националната библиотека е получател, с които да бъде надлежно защитен финансовият й интерес в случай на неизпълнение.
6. Като държавен културен институт с национално значение, Националната библиотека трябва да разполага с квалифициран персонал. Числеността на Националната библиотека като второстепенен разпоредител с бюджет към министъра на културата се определя със заповед в рамките на определената от Министерския съвет обща численост на второстепенните разпоредители в системата на Министерството на културата.
Утвърдената численост на персонала на Националната библиотека не е съобразена с управлявания библиотечен фонд, което не гарантира предоставянето на качествена библиотечно-информационна обществена услуга. През периода 2014 г. - 2016 г. утвърдената численост на персонала на Националната библиотека намалява с 15 на сто, а обемът на библиотечния фонд, управляван от 1 служител в НБКМ нараства като през 2015 г. достига 37 722 библиотечни единици на 1 служител, което е до 6 пъти повече от управлявания фонд от регионалните библиотеки.
6.1. В нарушение на изискванията на чл. 90, ал. 1 от Кодекса на труда, през одитирания период, директорът на Националната библиотека не определя длъжностите, които се заемат с конкурс. По тази причина, през 2014 г. и 2016 г. са провеждани конкурси и процедури за конкурентен подбор за заемането на длъжности, както в специализираните направления, така и в администрацията, като са назначени общо 92 служители, от които само 10 на сто - след провеждане на конкурс.
6.2. Движението на персонала (текучество), за одитирания период възлиза средно на 26 на сто, което е предпоставка за недостатъчност на административния капацитет за ефективно изпълнение на дейността.
7. Осигуряването на съответствие с нормативните изисквания в областта на определяне на възнагражденията на служителите по трудови и извънтрудови правоотношения е задължителен критерий за добро финансово управление на дейността в организациите, финансирани с публични средства. Анализът на дейностите по сключване, изменение, прекратяване на трудовите правоотношения в Националната библиотека, дейностите по определяне на основните и допълнителни възнаграждения с постоянен и непостоянен характер, както и възлагането на дейности по извънтрудови правоотношения показа, че са допуснати несъответствия с нормативните и вътрешните актове в областта, довели до определянето и изплащането на публични средства без основание, с което е нарушен финансовия интерес на Националната библиотека.
Основни причини за констатираните несъответствия са:
- ниските възнаграждения на служителите, несъответстващи на обема и характера на осъществяваната дейност, условията на работа и необходимата образователно-квалификационна степен и професионална компетентност за нейното изпълнение;
- неефективния предварителен и текущ контрол в организацията;
- подценяване на процеса по управление на човешките ресурси, както и недостатъчното познаване на трудовото законодателство.
По-важните констатирани несъответствия с нормативните и вътрешни актове в областта са:
- определяне и изплащане на допълнителни възнаграждения чрез сключване на допълнителни споразумения към сключените трудови договори на служители в Националната библиотека, за изпълнение на функции и дейности, включени в длъжностната характеристика за заеманата от тях длъжност по основното трудово правоотношение;
- определяне и изплащане на допълнителни възнаграждения за постигнати резултати на служителите в Националната библиотека, без да е извършено атестиране за определяне на тези постигнати резултати;
- възлагане на изпълнението на дейности по извънтрудови правоотношения на служители на Националната библиотека, за дейности, включени в длъжностната характеристика за заеманата от тях длъжност;
- възлагане на изпълнението на дейности по извънтрудови правоотношения при наличие на конфликт на интереси;
- възлагане на изпълнението на дейности по извънтрудови правоотношения без необходимата обосновка за целта; без осъществен предварителен контрол и изплащане на договорените възнаграждения без наличие на документи, доказващи изпълнението на възложената работа.
8. За автоматизиране на дейността по управление на библиотечния фонд, през 2010 г. от директора на Националната библиотека е сключен договор за прилагане на интегрирана информационна система COBISS, едно от основните предимства на която е възможността за обмен на данни за библиографско описание на библиотечния фонд с други обществени библиотеки, ползващи системата чрез споделена каталогизация.
Към края на 2016 г. ИС COBISS е все още в процес на изграждане и не обхваща всички основни работни процеси по управление на библиотечния фонд. Националната библиотека ползва само пет или 56 на сто от деветте системни приложения на системата, за които притежава лиценз, а броят на въведените в нея библиотечни единици е едва 11 на сто от отчетения пред Националния статистически институт общ обем на библиотечния фонд.
9. Поради липсата на изрично нормативно изискване за средносрочно или дългосрочно планиране на дейността на Националната библиотека, единственият планов документ с времеви хоризонт над една година, който Националната библиотека следва да разработва от 01.01.2014 г. в съответствие с изискванията на нормативните актове е тригодишна бюджетна прогноза, на основание чл. 67 от Закона за публичните финанси.
По същата причина и на основание чл. 11, ал. 5, т. 1 от Правилника за дейността на Националната библиотека , основните планови документи, разработвани в нея са оперативни годишни планове, в които се планира дейността на структурните звена в нея, вместо на организацията като цяло.
В изпълнение на изискванията на нормативните и вътрешни актове в Националната библиотека е изградена система за мониторинг и контрол върху изпълнението на дейността, като всяко структурно звено съставя годишен и периодичен/месечен отчет за изпълнението на задачите, в рамките на тяхната функционална компетентност. Тъй като планирането на дейността се извършва само по структурни звена, за дейността на които липсват изрично определени цели и индикатори за наблюдение и оценка на степента на тяхното постигане, информацията в годишните отчети на Националната библиотека се представя основно в динамика, като се посочва изменението в наблюдаваните показатели спрямо предходни години, а не изпълнението на планираните цели.
В резултат - създадената организация за планиране и мониторинг на дейността на Националната библиотека не осигурява:
- определяне на ясна визия за развитието на институцията за управленския мандат на нейния ръководител, която да е обективирана в средносрочен или друг стратегически планов документ;
- годишно планиране на дейността на Националната библиотека като цяло, фокусирано върху цели и приоритети, съответстващи на програмните цели и приоритети, определени от министъра на културата, като първостепенен разпоредител;
- ясно определени показатели за наблюдение и оценка на степента на изпълнение на планираните цели и приоритети, информацията от наблюдението на които да осигурява съпоставима информация за управлението.
10. Комплектуването на библиотечните фондове в обществените библиотеки се извършва чрез придобиване на библиотечни документи чрез закупуване, депозит, обмен или дарение.
Комплектуването на библиотечния фонд чрез депозит на библиотечни единици се извършва на основание на Закона за задължителното депозиране на печатни и други произведения, съгласно който всички издадени и тиражирани в страната или отнасящи се до нея печатни и други произведения следва да се депозират в Националната библиотека в обем, съобразен с тиража, от задължените по закона лица – издатели, продуценти, производители и вносители на подлежащи на задължително депозиране печатни и други произведения, както и лицата, които присъждат в страната научни степени или назначават на академични длъжности след защита на дисертационни и хабилитационни трудове.
От страна на Министерството на културата и Националната библиотека не са създадени предпоставки за осъществяване на ефективен контрол по Закона за задължителното депозиране на печатни и други произведения, тъй като липсва достатъчен административен капацитет за осъществяване на всеобхватен административен контрол на задължените по закона лица, а изпълнението на административнонаказващата дейност не е осигурено с необходимите вътрешни и индивидуални административни актове за нейното законосъобразно осъществяване. По тази причина, комплектувания библиотечен фонд по реда на Закона за задължителното депозиране на печатни и други произведения е резултат основно от доброволното изпълнение на нормативните изисквания от страна на задължените по закона лица.
Комплектуването на библиотечния фонд, придобит чрез покупка или междубиблиотечен обмен, е в пряка зависимост от професионалната експертиза на служителите в Националната библиотека и от наличния финансов ресурс, планиран по бюджета на Националната библиотека за тази цел.
За периода от 2014 г. до 2016 г. отчетените разходи за придобиване на книги за библиотечния фонд чрез покупка, посочени в годишните отчети за дейността на Националната библиотека, бележат рязко намаление от 8 612 лв. през 2014 г. на 1 832 лв. през 2016 г. или 4,7 пъти. Аналогично, броят на комплектуваните чрез покупка регистрирани библиотечни единици за същия период намалява от 536 на 137 или 3,9 пъти.
11. През периода от 1917 г. до края на 2016 г. в Националната библиотека е прилагана различна практика при регистрация и техническа обработка на постъпилите библиотечни единици и воденето на съответните регистри - инвентарни книги и книги за движение на библиотечния фонд. Някои от постъпилите библиотечни единици са завеждани в инвентарни книги, други в инвентарни картотеки, фиши и инвентарни описи, а от 2010 г. инвентарните книги се водят единствено в системата COBISS.
Утвърдените от директора на Националната библиотека Правила за съхраняването, ползването, разпореждането и управлението на документи от библиотечния фонд не съответстват на изискванията на Наредба № 3 от 18.11.2014 г. на министъра на културата за съхраняването, ползването и разпореждането с документи от библиотечния фонд в частта за регистриране на библиотечния фонд, в това число по отношение на относителния дял на задължителната част от библиотечния фонд по видове поддържани колекции, която следва да се инвентаризира годишно.
Не са спазени изискванията на Наредба № 3 от 2014 г. по отношение на воденето на инвентарните книги на хартиен и електронен носител.
Въведената през 2010 г. информационна система COBISS за управление на библиотечния фонд, не е адаптирана към нормативните изисквания по отношение на съдържанието на генерираната инвентарна книга, като към 31.12.2016 г. не е изготвено и техническото задание за възлагане разработването на изход на данни от системата с вида на книга за движение на библиотечния фонд.
В резултат от постъпването на библиотечните единици в различни структурни звена в Националната библиотека до края на 2016 г., в т.ч. тяхното регистриране и техническа обработка в част от тези звена, е невъзможно верифицирането на информацията за обема на библиотечния фонд и неговото изменение през годините, както и по безспорен начин да се потвърди или отрече наличието на постъпили, но нерегистрирани библиотечни единици.
12. Съгласно Закона за обществените библиотеки, Националната библиотека поддържа основни видове библиотечни колекции, за обема на които няма точни данни, които систематично да се наблюдават и отчитат, тъй като данните за структурата на библиотечния фонд в годишните отчети за дейността на Националната библиотека са представени по видове документи.
В Националната библиотека през периода 2014-2016 г. е извършвана годишна инвентаризация на библиотечния фонд, за която не е изготвяна необходимата документация. Не във всички случаи са издавани заповеди за съставяне на комисия за отчисляване на библиотечни документи в нарушение на изискванията на Наредба № 3 от 2014 г., както и не във всички случаи са изготвяни актове за отчисление на библиотечни документи, независимо, че са отчетени такива. Годишната инвентаризация на библиотечния фонд се извършва и отчита по структурни звена за управляваните от тях библиотечни документи, като в документите за резултатите от нея липсват данни за относителния дял на проверения библиотечен фонд.
Недостатъчната информация за резултатите от извършените през годините инвентаризации на библиотечния фонд, както и за размера на отчислените библиотечни единици не гарантира ефекта на тази контролна мярка за контрол върху движението, изменението и състоянието на библиотечния фонд като цяло, а създадената организация за управление на движението на библиотечните единици не гарантира ефективна защита срещу загуба на библиотечния фонд.
13. Националната библиотека извършва реставрация и консервация на български, славянски, ориенталски и други чуждоезични ръкописи, архивни документи, редки, ценни и старопечатни издания, които са културни ценности национално богатство .
13.1. Консервацията и реставрацията, както и адаптацията на културни ценности е системен процес от дейности, които целят предотвратяване на разрушаването, стабилизация на състоянието им, както и улесняване на тяхното възприемане и оценка при максимално запазване на автентичността им. Тези дейности следва да се осъществяват от лица или под непосредственото ръководство на лица, вписани в регистър, поддържан от Министерството на културата.
До края на 2016 г. нито един от служителите в Националната библиотека не е регистриран като реставратор в регистъра по Наредба № Н-3 от 06.04.2011 г. за условията и реда за създаване и поддържане на публичен регистър на лицата, които имат право да извършват дейности по консервация и реставрация.
Данните за целевите стойности по наблюдаваните и отчитани показатели за изпълнението на дейността на структурното звено, което осъществява консервация и реставрация в Националната библиотека, посочени в плановете и отчетите за периода 2014-2016 г. не позволяват цялостен анализ на ефективността, тъй като информацията в отчетите за 2015 г. и 2016 г. по част от отчетените показатели е несъпоставима с планираните целеви стойности. Независимо от това данните за броя реставрирани и консервирани листа, бележат значителен ръст през целия период 2014–2016 г., включително средно на 1 служител, което е индикатор за потенциал за повишаване на ефективността от изпълнението на тази дейност.
13.2. Данните за планираните и създадени файлове на дигитализирани документи в Националната библиотека през периода 2014-2016 г. показват нарастване както на броя на планираните, така и на броя на отчетените като създадени файлове на дигитализирани документи, при относително постоянна численост на заетите в структурното звено служители, което е индикатор за потенциал за повишаване ефективността при изпълнение на дейността.
Независимо от това, наблюдаваният от Националната библиотека показател „брой създадени файлове на дигитализирани документи“ е крайно неподходящ за измерване на резултатите от изпълнението на дейността по дигитализация на библиотечния фонд, тъй като чрез него не се наблюдава и отчита обема на дигитализираните регистрирани библиотечни единици с натрупване към края на съответната година. По тази причина към 31.12.2016 г. в Националната библиотека няма данни за относителния дял на дигитализираните регистрирани библиотечни единици спрямо общия обем на библиотечния фонд, независимо, че в годишните отчети се съдържа информация за броя на дигитализираните през годината документи.
Постигането на ефективност при изпълнението на дейността на Националната библиотека „Св. Св. Кирил и Методий“ по опазването на културното наследство на страната, през периода 2014 – 2016 г., е сериозно предизвикателство поради отсъствието на:
- политика за целенасочено развитие на НБКМ като единствен културен институт с национално значение в областта на библиотечното дело;
- ефективни действия за обогатяване, поддържане, съхранение и опазване на библиотечния фонд като част от културното и историческо наследство на страната;
- условия за предоставяне на качествена библиотечно-информационна услуга.
Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор през одитирания период носят:
- Петър Стоянович, министър на културата през периода от 29.05.2013 г. до 06.08.2014 г.;
- Мартин Иванов, министър на културата през периода от 06.08.2014 г. до 07.11.2014 г.
- Вежди Рашидов, министър на културата през периода от 07.11.2014 г. до 27.01.2017 г.;
- Проф. Боряна Христова, директор на Националната библиотека „Св. Св. Кирил и Методий“ през периода от 01.01.2013 г. до 26.05.2016 г.;
- Доц. Красимира Александрова, директор на Националната библиотека „Св. Св. Кирил и Методий“ от 26.05.2016 г.
